一年一度的全国两会即将开幕。综观此前召开的各地两会，不难判断，保障房建设、征地制度改革、户籍制度改革等涉及土地管理的话题，将继续成为今年全国两会关注的热点和焦点。

　　前言

　　土地制度改革牵涉中国经济的方方面面。因此，在当前复杂的经济形势和城乡一体化快速推进的现实语境中，与土地相关的一些问题，尤其是像征地制度改革以及如何保障农民土地权益的问题，无疑将成为今年全国两会的热点话题之一。

　　在去年底举行的中央农村工作会议上，国务院总理温家宝明确指出要“保障农民的土地财产权”，并且强调“要精心设计征地制度改革方案，加快开展相关工作，明年一定要出台相应法规。”随后，温总理在《求是》杂志撰文，再次强调土地相关权利是法律赋予农民的财产权利，任何人都无权剥夺。

　　一方面，这充分表明中央政府保护农民土地财产权的决心；另一方面，也正说明保护农民正当的土地财产权益，已成为在经济社会高速发展中，迫切需要解决的问题之一。

　　而且，上一年度的热点新闻事件，有不少涉及土地问题。例如，开展集体土地建设租赁房试点，究竟是“破冰”之举还是“突围”之策；在全国范围内开展“小产权”房清理试点，“小产权”房该何去何从；建立土地收益分享机制，是增加农民收入、改善我国收入分配体制最主要的途径之一；以征地制度改革为核心内容的土地制度改革，被认为可能释放巨大的效率空间，有望推动下一轮中国经济高速增长。

　　关键词

　　集体土地 租赁房

　　分析

　　由于涉及众多百姓的利益，保障房建设是去年全国两会代表委员关注的热点之一。根据当时全国两会举办的记者会上的消息，2011年要建设1000万套保障房，“十二五”期间要建设3600万套保障房。而国土资源部部长徐绍史表示，1000万套保障房供地一定能做到应保尽保。如今看来，这个诺言已经兑现。

　　今年，保障房建设仍将成为热点。除了以上原因外，今年将开展集体土地建设租赁房试点，无疑更加吸引眼球。

　　在1月举行的2012年全国国土资源工作会议上传出消息，今后，对于商品住房价格较高、建设用地紧缺的直辖市和少数省会城市，由省级政府审核同意并报国家批准后，可以开展集体建设用地建设租赁住房试点。北京、上海等城市已获批准先行试点。

　　消息甫一传出，立即引来各方关注。因为在此前，由于担心个别地方借试点变相建设“小产权”房，对在集体土地上建设租赁住房的做法，有关部门一直保持着十分谨慎的态度。2011年5月，国土资源部为此专门下发《关于加强保障性安居工程用地管理有关问题的通知》，明确提出要防范和杜绝擅自利用农村集体土地兴建公租房，严肃查处“小产权”房，维护良好的管地用地秩序。

　　尽管有很多专家学者认为，这是一种用地制度和现有政府保障房体制的突破，但仍有不少人认为，这为放开“小产权”房打开了一个通道。

　　对此，北京市国土资源局相关负责人表示，北京此次所申请的集体土地建设租赁住房是严格控制范围的，与“小产权”房的非法出租、非法建设有本质区别。而按照北京市国土资源局局长魏成林的设想，有一个办法可以避免“小产权”房的出现，就是由政府把集体土地统一租过来，由政府统一建设。政府跟村集体签协议，收益由政府跟村集体分成，政府从分成里拿一部分，把投资成本收回。在规定的期限之后，政府可以把房子还给集体，或继续合作。

　　在专家看来，开展试点仍容易导致一些风险。例如：是否会变相改变土地集体所有的性质；是否会伤害农民集体的利益；如果不设法控制经营风险，很容易导致成为另一种“小产权”房等。

　　避免这些风险，需要政府出台相关的具体措施。但到目前为止，对在集体土地上建设租赁房的试点，并没有一个具体的政策和措施可供遵循。在集体土地上建设租赁房要想真正惠及于民，这些问题就需要进一步得到解决。

　　实践

　　2010年上半年，北京市海淀区西北旺镇唐家岭整体腾退改造工程启动。在建设回迁房的同时，唐家岭地区还将安排18.8万平方米的多功能产业用地建设，其中将自建约10万平方米的租赁住房，政府将这些房屋集体“承包”外租给周边高科技企业员工，土地收益权和房屋经营权归村集体所有，租金由村集体向村民“分红”。

　　2010年12月16日，位于北京市昌平区北七家镇海鶄落村的集体土地租赁房项目宣告开工，成为政府许可下的首个在集体土地上建设的租赁房项目。按照项目方案，海鶄落村项目完全由村集体出资建设，项目的主要配租对象是紧邻村东的中关村科技园内企业。租金将参照市场价格，由科技园企业和村委会协商后签订。为了保证村民能获得永久收入，村建租赁房只租不卖，由市场调节房租，所得收益归村民集体所有。

　　关键词

　　户籍制度改革

　　分析

　　户籍制度改革已经不是什么新鲜事，很多地方已经推行多年。如今，随着这项改革的深化和相关政策措施的出台，对破除城乡二元结构、统筹城乡发展发挥了积极作用，并对农村土地利用与保护产生了深远影响。例如，进一步缓解了农村人地紧张的关系，也进一步促进了农村土地流转。

　　近几年来，一些地方在探索、推进农村人口落户城镇的政策措施中，开展了大量的实践，积累了很多经验，但也出现了一些不容忽视的问题。例如，有的地方不顾当地经济社会发展实际情况，片面追求城镇规模、城镇化速度；有的地方不分城市类别不顾城市综合承载能力，一味放宽落户城市的条件；有的地方擅自突破国家政策，损害群众切身利益。

　　在统筹城乡发展的大背景下，这些问题受到了社会各界乃至中央政府的高度关注。

　　国务院办公厅日前发布《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，强调户籍制度改革必须积极稳妥、规范有序的推进。《通知》强调，要依法保障农民土地权益，严禁借户籍改革变相占用农民土地。

　　其实，在去年的全国两会上，就有政协委员指出，虽然当时有一些省、市宣布取消农业户口，但农民的待遇并没有因此得到改变。相反，有些城市推动的户籍制度改革，要求农民在一定时期内退出承包地和宅基地。这种做法，有借户籍制度改革之机侵占农民土地的嫌疑。

　　对此，中央政府的态度十分明确。《通知》强调，必须尊重农民意愿，切实保障农民合法权益。例如，农民工落户城镇，是否放弃宅基地和承包的耕地、林地、草地，必须完全尊重农民本人的意愿；不得借户籍管理制度改革突破土地利用总体规划、土地整治规划和土地利用年度计划；禁止借户籍管理制度改革或者擅自通过“村改居”等方式非经法定征收程序将农民集体所有土地转为国有土地。

　　这些问题事关重大，如不高度重视并及时妥善解决，就会严重影响城镇化依法健康有序进行，严重影响经济平稳较快发展和社会和谐稳定，也直接影响户籍管理制度改革的顺利推进。从这个角度来说，在户籍制度改革中如何保护农民的土地权益问题，相信会得到代表委员们的重视。

　　实践

　　重庆市在2010年8月启动大规模户籍制度改革，计划在10年内推动当地1000万农村人口转变为城市户籍。

　　重庆“农转城”的户籍制度改革启动以来，外界对此项改革存在一些异议，其中就有观点认为，重庆户籍制度改革的目的是从农民手中获取土地，以满足当地日益增长的用地需求。

　　重庆市政府相关领导表示，重庆的农民工转户是按照其五年、三年工作时间以及一些相关联的条件转户，绝不附加土地条件或者其他条件，农民工进城获得城市居民、城市工人待遇，是以其劳动力和有效的工作岗位为前提换来的。同时，强迫农民退地的做法被重庆市政府明令禁止，对当地“农转城”的农民，可按依法自愿的原则长期保留农村承包地。

　　关键词

　　“小产权”房

　　分析

　　有关“小产权”房的问题，一直是这几年全国两会代表委员们关注的热点话题之一，相信今年也不会例外。因为在过去的一年中，涉及“小产权”房的诸多消息，仍是人们关注的焦点。

　　例如，2月21日，国土资源部召开新闻发布会，今年将对“小产权房”问题相对突出的城市，开展试点清理；而已经开展的集体土地建设租赁房试点，被一些人错误地理解为“小产权”房合法化的探路石；前不久，北京市国土资源局怀柔分局执法队原负责人曹建明因查处“小产权”房工作不力，近日被怀柔法院以玩忽职守罪判处拘役6个月。

　　看来，解决“小产权”房的问题，已到了攻坚阶段。

　　中央对解决“小产权”房的问题，应该说立场是十分坚定的。国土资源部在上述新闻发布会上明确表示，将联合有关部门，在全国范围内选择问题较为突出的城市作为试点，开展“小产权”房清理工作。而这样的试点工作，可以理解为为启动全面清理工作作好政策储备和制度准备。

　　其实，针对“小产权”房的清查工作，此前已经开始。国土资源部执法监察局巡视员王宗亚表示，目前中央要求各地对农村集体土地进行确权登记发证，凡是“小产权”房不予确权登记，不受法律保护。2011年11月9日，国土资源部召开通气会表示，将力争在2012年年底前基本完成全国农村集体土地的确权登记发证工作，并明确指出，“小产权”房不得登记发证。

　　除此之外，国土资源部还重申了“小产权”房的违法性。这表明，在国内诸多城市以“顽疾”形式存在的“小产权”房将不受法律保护，一旦清理试点工作开始，“小产权”房的业主将无法主张自己的权利。

　　“小产权”房也称“乡产权房”，是指由乡镇政府而不是国家颁发产权证的房产，是一些村集体组织或者开发商打着新农村建设等名义出售的、建在集体土地上的房屋或是由农民自行组织建造的“商品房”。所以，从“小产权”房出现的那一天起，就被牢牢打上了“违法”的标签，被清理是迟早的事情。

　　但是，尽管国土资源部的态度明确，由于“小产权”房的数量巨大、情况复杂、政策性强，清理的难度不言而喻。

　　不少专家建议，对“小产权”房的处理要审慎：一要看是否符合城市规划，其中基本符合城市规划的项目可以保留，不符合城市规划的就需要强行拆除；二看买房者的购房目的是自住还是投机，自住型的业主主要是低收入家庭，解决他们的住房问题需要政府宽大处理，投机型的“小产权”房可以通过多缴税等方式来使得这部分投机客离开市场。

　　中国社会科学院农村发展研究所宏观室主任党国英认为，“小产权”房并非洪水猛兽，不如趁现在房价下跌的机会，积极主动地加以解决。他认为，“在集体土地上建设租赁房，为解决‘小产权’房提供了一个很好的思路。”

　　实践

　　日前，国土资源部宣布今年将对北京等“小产权”房问题突出的城市开展试点清理。同时，北京市已出现首例对监管不力的国土资源系统官员追究刑责的案件。

　　日前，北京市国土资源局怀柔分局执法队原负责人曹建明因玩忽职守罪，被怀柔法院判处拘役6个月，缓刑6个月。

　　根据怀柔检察院指控，曹建明于2007年3月至2009年8月间，担任北京市国土资源局怀柔分局执法监察队副队长、队长。但在对“伍陆风情园”项目的土地违法行为查处过程中，曹建明对执法队队员报请的《限期责令改正土地违法行为通知书》等法律文书不予签批，并且要求执法队员对该项目暂缓下发行政处罚等相关法律文书，致使对该违法项目未能及时予以制止。

　　但在高压之下，北京市部分“小产权”房项目仍逆势上涨，有的楼盘均价甚至有赶超本区大产权房的态势。据调查，建成前监管乏力、建成后购房者笃定政府为保稳定“不敢为难老百姓”、限购令和高房租对“京漂”的压力，是“小产权”房市场仍然红火的几大原因。

　　关键词

　　征地制度改革

　　分析

　　2月15日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，将“深化农村改革，制定出台农村集体土地征收条例”作为2012年深化经济体制改革重点工作。这意味着，众望所归的“征地条例”有望在一年内出台。

　　集体土地征收制度改革已酝酿多年，却一直进展缓慢。这个消息一出，足以令人振奋。

　　实际上，在2011年12月27日举行的中央农村工作会议上，温家宝总理已经对集体土地征收制度的改革定调：“不能再靠牺牲农民土地财产权利降低工业化、城镇化成本，有必要、也有条件大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例。”可以看出，此次推进集体土地征收制度改革，关键在于保障农民的土地财产权。

　　按照现行法律，集体土地不能抵押，也不能用于非农建设。集体土地用于非农建设，必须先征为国有。但是，随着城市化快速发展，现有的征地制度在很大程度上伤害了农民利益。

　　依照现行的《土地管理法》，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。

　　但是，当这些被征收的土地转为国有建设用地出让时，市场价格远高于征地价格。这就导致地方政府、企业和村级组织占据了土地收益的绝大部分，而农民却所得甚少。这也是造成土地征收过程中出现矛盾纠纷，甚至出现群体性事件和暴力冲突的主要原因。

　　因此，征地制度改革已是箭在弦上，不得不发。不过，对于具体的改革路径和一些具体问题，各界仍存争议。专家们认为，征地制度改革还存在很大阻力，因为一旦现有的征地制度被调整，地方政府会损失巨额土地收益，一些积压已久的风险可能会随时爆发。所以，博弈仍在继续。

　　如何界定“征地范围”“补偿标准”以及“在多大范围内允许集体土地入市”等，成为未来制定条例的关键问题。相信这些问题，也会成为部分代表委员关注的问题。

　　实践

　　针对人口城镇化与土地城镇化不同步、农民未能及时享受市民待遇的问题，山东省国土资源厅日前提出，将探索农民“带地进城”等方式，使农民能共享城镇化发展成果。

　　山东省将积极探索征地制度改革新模式，重点研究被征地农民同步实现城镇化的有关支持政策，努力实现被征地农民“留地安置、带地进城”，共享城镇化发展成果。

　　据介绍，山东将切实维护农民的土地财产权。2012年，山东省将全面完成农村集体土地所有权的确权登记发证工作，农村集体建设用地使用权和宅基地使用权确权登记发证工作完成40％以上，赋予农民合法有据的权利保障；及时修订完善征地补偿安置费标准，征地费用全额列入概算，不得压低、拖欠征地补偿款。

　　山东省将对在城市内和周边村庄实施征地的行为，制定完善留地安置政策，让农民“带地进城”。即：在城镇化的同时，为被征地农民保留一部分土地作为生活来源，或者作为资本入股、享受分红，从而为他们留下发展空间。